E’ stato saggio lasciare fuori la politica dall’Unione Economica e Monetaria? O è stata la decisione politica per eccellenza?

Unione Monetaria: presente perché necessaria

Anche se vi è una corrente di pensiero che considera l’Unione Economica e Monetaria come li culmine dell’Integrazione Politica, in quanto cedere e condividere la politica monetaria viene visto come un atto estremo di cooperazione politica, da un punto di vista strettamente politico, per capire meglio le ragioni reali per le quali tali sistema è sorto, bisogna guardare con più attenzione alle relazioni tra la Francia e la Germania. I due Stati Europei hanno sempre avuto visioni divergenti, non soltanto per quanto riguarda l’origine dell’UEM, ma anche per l’Europa in sé. Mentre la Germania ha sempre avuto un atteggiamento positivo per quanto riguarda l’integrazione politica, non soltanto per la prospettiva della sua futura riunificazione, ma anche per evitare un vuoto politico nell’Est Europeo, la Francia invece ha sempre mantenuto una visuale più pragmatica. Il governo francese interpretava l’UEM non solo come uno strumento per inserire una Germania forte all’interno di una struttura Europea, ma anche come un mezzo per bilanciare il potere monetario sia tedesco che statunitense, anche se i due obiettivi spesso erano in conflitto sulla scena domestica. Comunque sia, affinché l’UEM diventasse politicamente inevitabile, era necessario che certe condizioni emergessero. Questa opportunità è sorta proprio dalle relazioni, fino a quel momento contrastanti, tra la Germania e la Francia. Durante l’esperienza dell’European Monetary System nell’era post Bretton-Woods, la Francia concentrò la sua politica macroeconomica sulla riduzione della disoccupazione, mentre la Germania continuò sulla strada della stabilità dei prezzi, obiettivo inseguito fin dal 1945. Proprio per questa ragione, la Francia dovette affrontare diversi aggiustamenti dei tassi di cambio fino alla metà degli anni ’80, quando il governo Mitterrand capì che un cambiamento drastico era necessario. Insieme all’affermarsi del paradigma monetario neoliberale, le visioni macroeconomiche tedesche e francesi erano finalmente in armonia, il ché ha permesso ai due Stati di perseguire obiettivi politici interscambiabili, che avrebbero condotto verso una Germania unificata serrata all’interno dell’Europa.
Da un punto di vista economico invece, la questione è più complessa. Mantenere tassi di scambio intra-Europei era costoso, perché certe risorse dovevano essere dirottate per stabilizzarli, come comprovato dall’esperienza dell’EMS. Inoltre, questo processo implica un azzardo morale: la presunzione che i tassi di cambio saranno variati può portare ad alimentare la speculazione, conducendo così verso perturbazioni sistemiche. E’ più utile, quando si tratta questo tema, pensare al Triangolo Inconsistente di Pierre Jacquet. Gli Stati Membri dovevano scegliere tra perfetta mobilità dei capitali, mantenere politiche monetarie nazionali e tassi di cambio stabili. Con perfetta mobilità dei capitali e una moltitudine di tassi di scambio, i tassi d’interesse domestici avranno sempre un valore aggiunto che equivale al deprezzamento atteso della moneta domestica. Questo è quello che viene indicato come condizione di parità dei tassi d’interesse, il quale specifica come per mantenere una perfetta mobilità dei capitali, l’unico modo per due Stati di avere tassi d’interesse stabili è tramite una singola politica monetaria, altrimenti i tassi di scambio seguiranno le aspettative. Siccome aggiungere sistemi di controllo del movimento dei capitali non era un’opzione, in quanto avrebbe minato le fondamenta del Mercato Unico, gli Stati Membri dell’allora Comunità Europea non hanno avuto altra scelta, tecnicamente ed economicamente parlando, che muoversi verso l’Unione Monetaria. L’unica altra alternativa era tornare a tassi di scambio fluttuanti, situazione la quale, come la storia c’insegna, può mostrarsi estremamente volatile ed economicamente danneggiante.

Unione Monetaria Ottimale

Più avanti il dibattito si incentrò su un nuovo concetto, introdotto per la prima volta nel 1961 da Robert Mundell, e successivamente raffinato da altri, dell’Optimum Currency Area (OCA – Area Monetaria Ottimale), che descrive le condizioni necessarie per sostenere un’unione monetaria. Secondo questa letteratura, affinché un’unione monetaria abbia successo, i suoi membri devono sperimentare soltanto shock simmetrici e avere cicli economici sincronizzati. In caso di shock asimmetrici, i costi di un OCA sorpassano i suoi benefici, per la mancanza di una politica monetaria nazionale, alla quale è solito per i governi appellare per controbilanciare situazioni economiche non favorevoli. Dall’altro alto, ci sono certe caratteristiche dell’OCA che permette di ridurre i costi di shock asimmetrici anche in assenza di politiche monetarie nazionali:
– Un elevato grado di mobilità del lavoro;
– Salari e prezzi flessibili;
– Trasferimenti fiscali ad un livello federale.
Nonostante il fatto che nemmeno Federazioni come gli Stati Uniti o il Canada, possono essere considerate delle Optimum Currency Areas, l’Unione Europea si distingue comunque. In primo luogo, anche se da un punto di vista del diritto, la mobilità del lavoro è assoluta ed è uno dei fondamenti del Mercato Unico, molti altri ostacoli impediscono la sua totale asserzione, come barriere linguistiche e culturali, oppure divergenze, anche notevoli, per quanto riguarda i benefici sociali di ciascun sistema proprio degli Stati Membri. In secondo luogo, la flessibilità è un concetto neoliberale sacrificato sull’altare dell’EMU, nonostante l’affermarsi del paradigma monetario neoliberale, per l’alta eterogeneità dei mercati di lavoro nei vari Stati Membri e altissima tradizione di Welfare State. Infine, trasferimenti fiscali, soprattutto ad un livello federale, era decisivamente fuori discussione per gli Stati Nazionali.
Così, la coesistenza di una singola politica monetaria e una moltitudine di politiche fiscali e di Bilancio, è una contraddizione, addirittura un paradosso secondo le teorie macroeconomiche, i cui limiti si sono resi pienamente visibili nella recente crisi economica, ma anche previsti da numerosi studiosi molto prima della terza fase dell’implementazione dell’Unione Monetaria. Shock asimmetrici sono una possibilità reale in Europa, data la diversità che ancora permea il tessuto produttivo, governativo e fiscale di ciascun Stato Membro. Inoltre, visto come la mobilità del lavoro o flessibilità dei prezzi e dei salari sono opzioni poco efficienti per circumnavigare attorno al problema della mancanza di una politica monetaria nazionale, l’unica reale alternativa rimane il trasferimento fiscale ad un livello federale. I benefici di un tale meccanismo di assicurazione federale, il cui scopo è quello di garantire trasferimenti dalle regioni che subiscono shock positivi a quelle che invece subiscono shock avversi, sono stati a lungo lodati dagli economisti Statunitensi, considerandolo come un fattore primario del successo economico degli Stati Uniti dagli anni ’80 in poi. Tuttavia, accanto al concetto neoliberale di flessibilità, è stato sacrificato anche quello social-democratico di solidarietà.

Il tabù del Federalismo Fiscale

La realtà è che gli Stati Membri non hanno avuto né le condizioni, data l’assenza di una Polity Europea, o di un’identità Europea, né la volontà di muoversi verso un federalismo fiscale. Questo in quanto avrebbe implicato una cessione troppo larga della propria sovranità per rimanere in una zona di comfort politico domestico, un’erosione troppo radicale delle prerogative di uno Stato Nazionale. Così, l’Integrazione Europea continuò ad essere un sogno elitista.
Questi tuttavia, erano tempi di creatività abbondante. Vista la necessità degli Stati Membri di riempire comunque il “vuoto fiscale” dell’Unione Monetaria, i trasferimenti fiscali ad un livello federale sono stati sostituiti con regole comportamentali: il Patto di Stabilità (SGP). Con i suoi limiti di 3% deficit e 60% debito/PIL, la logica era quella di sostituire una Politica Fiscale Unica con una sua simulazione prodotta da una moltitudine di politiche fiscali quasi identiche in ciascun Stato Membro. Dalla sua nascita, tuttavia, data la sua natura non vincolante, seri dubbi sussistevano circa la sua reale applicazione. Dall’altro lato, ciò è stato un’architettura volontaria, dato che tra i due meccanismi che confluiscono nel Patto di Stabilità, ovvero l’Early Warning Procedure (EWP) e l’Excessive Deficit Procedure (EDP), quello di maggiore rilevanza è, paradossalmente, l’EWP. Era nell’opinione degli Stati Membri che l’unico modo per far valere una disciplina fiscale senza comportare centralizzazione, era di coinvolgere i mercati. La logica del meccanismo era semplice: avendo poche e chiare regole fiscali, i mercati avrebbero punito gli Stati non adempienti tramite un ritiro dai rispettivi titoli di stati e un innalzamento dei propri tassi d’interesse. I cittadini di tale Stato interpreterebbero tale evento come un fallimento del governo, e procederebbero a penalizzare i titolari all’appuntamento elettorale. Inoltre, proprio per questo motivo, il meccanismo avrebbe funzionato anche ex ante, come elemento di dissuasione e di pressione sui governi di non abbandonare le linee guida proprio per paura di ripercussioni elettorali.
Ci sono tuttavia delle condizioni necessarie e indispensabili affinché la strategia SGP funzioni:
1) I mercati devono avere accesso completo alle informazioni sugli Stati Membri, ed è qui che l’EWP si dimostra fondamentale, tramite i compiti in materia della Commissione Europea e della BCE.
2) Ci dev’essere una clausola di non-salvataggio, altrimenti i mercati valuterebbero una sua eventualità, piuttosto che la performance fiscale di ciascun Stato Membro
3) I cittadini devono identificare nel Governo la fonte dei problemi fiscali dello Stato.
Questo è il motivo principale per il quale i mercati non reagirono minimamente alla mancanza dell’attivazione dell’EDP contro la Francia e la Germania nel 2003, quando entrambi gli Stati, e per la prima volta da quando è stato implementato il meccanismo nel 1999, sfiorarono il limite di 3% deficit. I mercati lo hanno interpretato come una congiuntura temporanea, e non dubitarono del loro reale impegno nel mantenere la disciplina fiscale. L’EDP quindi si mostrò del tutto non necessario.
Tuttavia, siccome la collezione delle informazioni fu lasciato ai servizi di statistica nazionali, alcuni dei quali si dimostrarono drammaticamente inadeguati, a come abbiamo assistito a molteplici salvataggi, e come i cittadini sono più inclini a dare la colpa della loro sfortuna alla Troika, o all’UE piuttosto che al proprio governo, è chiaro che questa strategia è sorpassata.
Scelte diverse potevano essere prese agli albori dell’UEM. Invece di usare il deficit pubblico globale come marcatore, si poteva adoperare il deficit strutturale, che ha un carattere ciclico e tiene conto della crescita potenziale ottimale, senza dover aspettare l’European Fiscal Pact per la sua implementazione. Nuovi incentivi potevano essere deposti per la formazione di veri Partiti Europei che avrebbero condotto ad un sistema partitico europeo, i quali avrebbero garantito maggiore legittimità democratica, non solo all’euro, ma anche alla BCE, l’indipendenza della quale sarebbe stata deviata poco ma sufficientemente per essere veramente in linea con altre Banche Centrali indipendenti come la Bundesbank o la Bank of England. La realtà è che, evitare tutte queste soluzioni, evitare il federalismo fiscale e implementando la strategia SGP, è stata una decisione politica: quella di proteggere la sovranità degli Stati Nazionali.

Andrei Geica, oltre ad essere un caro amico, è uno storico autore di GPC, da poco ha creato anche un suo blog personale che trovate a questo link http://eupinions.wordpress.com